最近網(wǎng)上一則消息引起業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注和熱議。6月12日，由國際數(shù)學(xué)大師丘成桐領(lǐng)銜籌建的新型研究機構(gòu)：北京雁棲湖應(yīng)用數(shù)學(xué)研究院在懷柔區(qū)成立。該研究機構(gòu)的辦公地址將座落在北京興發(fā)水泥廠舊廠區(qū)內(nèi)，生產(chǎn)水泥的老廠房將經(jīng)過改造，變身現(xiàn)代、時尚、科技感十足的科學(xué)家園區(qū)。據(jù)介紹，原興發(fā)水泥廠老廠區(qū)更新后，將分為五個功能區(qū)：北京雁棲湖應(yīng)用數(shù)學(xué)研究院、綜合管理服務(wù)區(qū)、高等研究院、專家工作室區(qū)、孵化器辦公區(qū)，可容納約5000人辦公。其中，北京雁棲湖應(yīng)用數(shù)學(xué)研究院主要建設(shè)教學(xué)科研區(qū)、科學(xué)大講堂、實驗室區(qū)、文體休閑區(qū)及其他基礎(chǔ)設(shè)施，計劃2021年底全部交付使用。我們認為，北京興發(fā)水泥廠的更新將成為新時期城市更新的典型代表。
在今后的城市發(fā)展中為什么要重視城市更新？我們需要什么樣的城市更新？世界上其他地區(qū)的城市更新發(fā)展有哪些經(jīng)驗值得我們借鑒？本文將用此作來說明城市更新是城市發(fā)展的新機遇。
第一部分：當(dāng)前為什么要重視城市更新？
關(guān)于我國城市未來的發(fā)展，在2015年召開的中央城市工作會議上，中央就提出中國城市的發(fā)展要堅持集約發(fā)展，樹立"精明增長"、"緊湊城市"理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。防止"攤大餅"式擴張。而我國過去的城市發(fā)展，無論大中小城市，在空間上都走過一段快速的外延式、擴張式、攤大餅式的發(fā)展路程，如同北京從過去的二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)，擴張到現(xiàn)在的七環(huán)。而城市更新則是中國城市發(fā)展走向內(nèi)涵式、集約式、精明增長的重要方式。
中國獨特的城鎮(zhèn)化進程
中國在改革開放之后城鎮(zhèn)化速度加快，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要引擎。但中國的城鎮(zhèn)化之路與世界城鎮(zhèn)化已經(jīng)穩(wěn)定的國家相比有其獨特的方面。
第一是速度快。在改革開放之初的1979年中國只有不到2億的城鎮(zhèn)常住人口，而現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)常住人口已有8.4億人。改革開放40年，中國城鎮(zhèn)新增常住人口6億多人，這些人擺脫了過去的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式，來到城市參與到第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大大地帶動了中國經(jīng)濟的增長。2019年僅排名前30的大城市，占全國GDP的比重就達43%。中國用了不到40年的時間將城鎮(zhèn)化率從20%提高到60%，而對比其他發(fā)達國家同樣城市化率的提高，以英國為代表的歐洲國家用了200年左右，以美國為代表的美洲國家用了100年左右。所以，中國城鎮(zhèn)化的第一大特征就是速度非�？�。當(dāng)然由于中國國土面積大，東中西部城鎮(zhèn)化的發(fā)展并不平衡，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率比西部地區(qū)高了10個點以上。
第二是規(guī)模大。如果說中國的城鎮(zhèn)化速度快，那么有一個國家的城鎮(zhèn)化速度在一段時間內(nèi)也很快，即日本，從1950年到1970年，城鎮(zhèn)化率每年提高1.27%。但是日本以及其他發(fā)達國家都沒有中國這樣大的人口基數(shù)。日本城鎮(zhèn)化率從20%增長到60%，僅僅有五、六千萬人進城，而中國卻有6億人進城，是日本的十倍。我國在40年內(nèi)有如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)人口增加，這在全世界范圍內(nèi)是獨一無二的。
第三是城鎮(zhèn)化和郊區(qū)化同時并進。歐美發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化過程由于周期比較長，人口向城內(nèi)集中的過程和人口郊區(qū)化的過程是分開兩個階段進行的。如恩格斯在1845年寫的《英國工人階級狀況》一文，描述了當(dāng)年英國大量的農(nóng)民進城之后，城市無法容納大規(guī)模的人口集中，城市居住環(huán)境變得惡劣的情景。為了尋求更好的生活環(huán)境和更低的生產(chǎn)成本，英國郊區(qū)化開始出現(xiàn)，富人和高端商業(yè)從城市中心搬走，新產(chǎn)業(yè)在市郊區(qū)落地，城市中心出現(xiàn)了衰敗。因此政府后來又提出城市復(fù)興，希望把新的產(chǎn)業(yè)和有錢人重新吸引到核心市區(qū)來，再造城市的繁榮，再振興市中心的一個重要手段就是城市更新。
當(dāng)今最發(fā)達的世界級城市，比如倫敦、紐約、東京等，都是在不斷的更新之中，其經(jīng)濟影響力經(jīng)歷百年保持世界領(lǐng)先的地位不變，目前仍是全世界的創(chuàng)新中心、消費中心、金融中心、研發(fā)中心，吸引了全世界的高端金融人才和科技人才。而中國在40年的快速城鎮(zhèn)化過程中，由于強力的"退二進三"、機動化的快速普及和住房商品需求的集中釋放等同時發(fā)生，使我國人口向市中心的集中和向郊區(qū)的擴散同時并進，城市建成區(qū)的擴張速度甚至快于了人口的增長速度。1981年到2018年，中國的城鎮(zhèn)常住人口增長了4.12倍，而城鎮(zhèn)的建城區(qū)面積增長了7.89倍。
值得注意的是，城市建成區(qū)不同于城市規(guī)劃區(qū)和城市行政管理區(qū)。建成區(qū)是指建筑連接成片，基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的城市區(qū)域，其面積遠遠小于城市規(guī)劃區(qū)和城市行政管理區(qū)。
重視城市更新在中國當(dāng)下的重要意義
城市更新是未來城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。中國的建成區(qū)面積增長速度比常住人口的增長速度快了將近一倍，這就導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施每公里所服務(wù)的人口和承載的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出缺被低密度所稀釋了，投資邊際效益降低，地方政府只好不斷地再征地賣地以償還為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施所背負的債務(wù)，城市面積又進一步擴張，擴張后政府再負債投入……如此反復(fù)，問題與風(fēng)險不斷積累。從更宏觀的角度來看，建成區(qū)不合理擴張和低效利用，還占用了大量耕地和農(nóng)田，破壞了原有的自然生態(tài)環(huán)境，付出了昂貴的代價。當(dāng)然,近10年來有了一些變化，東部的速度差開始縮小，但中西部地區(qū)仍在重復(fù)過去的發(fā)展模式。
未來，隨著人口紅利的衰減、新增建設(shè)用地資源的日益減少和地方政府債務(wù)規(guī)模的約束，改變傳統(tǒng)外延擴張式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已迫在眉睫，急需通過城市更新優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升城市功能，改善城市人居環(huán)境，通過城市與產(chǎn)業(yè)同步更新，探索出一條內(nèi)涵提升式的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑。
城市更新是城鎮(zhèn)化進入中高級發(fā)展階段的必然選擇。城市進入中高級發(fā)展階段之后，全世界各個國家的城市化都會出現(xiàn)一種新格局：人口向城市群、都市圈集聚。當(dāng)一個地區(qū)或國家城市化率比較低時，每個城市都還有自己發(fā)展壯大的空間，這個時候城市與城市之間主要是競爭關(guān)系，互相之間爭項目，競爭招商引資等，那時都市圈或城市群的興起就比較困難。當(dāng)?shù)貐^(qū)城鎮(zhèn)化率提高，中心城市的產(chǎn)業(yè)和人口開始外溢的時候，城市與城市之間才有可能從過去的競爭關(guān)系變成合作關(guān)系，都市圈或城市群才有可能加快形成。我國當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化的中高級發(fā)展階段，全國城鎮(zhèn)化率已達60.6%，已有約20個城市的城鎮(zhèn)化率超過80%。都市圈或城市群能否真正形成，或形成速度的快與慢，則主要取決于中心城市的凝聚力和輻射力。
在城鎮(zhèn)化的中高級階段，中心城市擴張的空間有限，其發(fā)展的重要途徑就是城市更新。通過城市更新，中心城市按經(jīng)濟規(guī)律置換和升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，盤活存量資產(chǎn)，提高城市內(nèi)土地、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等存量資產(chǎn)的產(chǎn)出效率，與周邊城市形成有機產(chǎn)業(yè)集群，都市圈逐步形成。中心城市將發(fā)展模式從擴張轉(zhuǎn)向更新，可以在減少基礎(chǔ)設(shè)施投資的情況下，升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引入先進的有發(fā)展前途的制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，改變過去支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和消費空間變?yōu)槲瞬诺男驴臻g，本文開頭所述北京懷柔的一個水泥廠變身創(chuàng)新辦公新空間即是如此�？梢哉f，沒有功能強大的中心城市，就不可能有有競爭力的城市群或都市圈，更不可能有世界級城市群。
城市更新是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑。城市更新區(qū)別于擴張式城市發(fā)展模式，成功的城市更新對城市發(fā)展會有四方面的貢獻。
一是在存量中獲得增量，實現(xiàn)城市內(nèi)涵式發(fā)展。城市更新是在城市的存量土地中求增量，而非擴張式發(fā)展新增土地。這里的增量主要指兩類增量，一類是建筑的增量，比如從原來的低層建筑增加到現(xiàn)在的十層樓；更重要的是經(jīng)濟上、社會效益上的增量。在沒有占用農(nóng)村的土地和耕地的情況下，通過城市更新獲得了經(jīng)濟的增長，增加了就業(yè)機會，豐富了居民的消費，提高了政府的稅收，在存量中獲得增量，這就實現(xiàn)了城市的內(nèi)涵式發(fā)展。
二是在效率中得效益，實現(xiàn)城市低成本高質(zhì)量發(fā)展。城市擴張發(fā)展不僅要占用新的土地，而且要在新區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，配套幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)等公共和服務(wù)設(shè)施，總投入是巨大的。而對城市中的一些衰敗區(qū)域進行更新，可以極大化地利用已有成熟的各種配套設(shè)施，只是通過降低空置率、增加有效使用面積、引入產(chǎn)出更高的產(chǎn)業(yè)、吸引更多的消費人群，就可以使地方經(jīng)濟得到增長。所以，城市更新可以充分利用城市核心區(qū)完善的配套、人口人才密度、商圈基礎(chǔ)，市場規(guī)模等極大的區(qū)位優(yōu)勢，在提高效率中得效益，實現(xiàn)城市更低成本的高質(zhì)量發(fā)展。
三是在傳承中求變革，實現(xiàn)城市功能環(huán)境全面提升。高水平的城市更新都是在傳承城市文脈、歷史和文化的基礎(chǔ)上的更新，將傳統(tǒng)的建筑與新的產(chǎn)業(yè)、新的需求結(jié)合，在保留城市的鄉(xiāng)愁、韻味和文化的同時，提升城市功能，改善城市環(huán)境，給城市帶來有價值的變化。所以發(fā)達國家在后期的城市更新中特別注重對城市肌理的保護，街道、建筑的框架基本不變，只能改變建筑內(nèi)在的功能和裝飾，城市的特征明顯。與我國的城市過去提出"三年一大變"、"一年一小變"等目標(biāo)有很大的不同。
四是在創(chuàng)新中謀發(fā)展，實現(xiàn)城市發(fā)展的新舊動能轉(zhuǎn)換。城市擴張式的發(fā)展基本不需要太多的創(chuàng)新，就像在一張白紙上作畫，可以畫出各種最美的畫面。但是如果要在舊城區(qū)舊建筑內(nèi)更新，就好像螺螄殼里做道場，不靠創(chuàng)新是很難做到的。比如，過去的傳統(tǒng)辦公樓，空間效率很低，功能單一，租金雖不高，但老板、員工都不愿意來，如果將傳統(tǒng)辦公樓更新成現(xiàn)代有科技含量的辦公樓，可以引入高端的研發(fā)企業(yè)、金融企業(yè)、高科技企業(yè)，可以將辦公、生活、文化、綠色、健康的理念都融入進去，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級了，從而實現(xiàn)城市新舊動能的轉(zhuǎn)換。
城市更新能夠在創(chuàng)新的前提下，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級，科技的引領(lǐng)，健康的生態(tài)，綠色的發(fā)展，這也是踐行五大發(fā)展理念的重要方面。
第二部分：城市更新的模式分類及作用
城市更新的三種模式
城市更新既復(fù)雜又專業(yè)。有些人會問，城市更新與過去的舊城改造有何區(qū)別？舊城改造主要是拆房、修路、建橋，改造的主要是物質(zhì)方面，但城市更新不只是物質(zhì)更新，更重要的是城市產(chǎn)業(yè)、人們生活方式、城市功能的更新。概括來說，城市更新就是針對城市中衰落的區(qū)域，賦予其新的功能，優(yōu)化配套和環(huán)境，激發(fā)其活力，再造城市的繁榮。具體來講，城市更新有三種模式，這三種模式對應(yīng)三種不同的更新運作方式和投融資模式，也對城市發(fā)展產(chǎn)生了不同的效果。
一是拆除重建類。拆除重建類指的是對區(qū)域原有的建筑物僅做點狀保留，其余基本全部拆除，再根據(jù)城市新的規(guī)劃來重新建設(shè)的更新。更新之前和之后的土地使用權(quán)和用途完全發(fā)生變化。比如過去城中村居住著老居民，是集體所有制的土地，按照城市新的規(guī)劃進行布局、開發(fā)和更新后，城中村變成了商場、酒店、辦公樓、商品房等，原來的土地使用權(quán)和用途都發(fā)生了改變。再如原來的工業(yè)企業(yè)根據(jù)政府"退二進三"的政策，將這些原來位于中心區(qū)域的已經(jīng)不適合經(jīng)濟發(fā)展需要的工業(yè)廠房拆除，收回土地使用權(quán)，然后招標(biāo)拍賣給新的開發(fā)者，因此土地使用權(quán)和用途發(fā)生變化。
這類城市更新在過去量比較大，有些是有必要的，有些卻會破壞城市原來的系統(tǒng)，損壞原來的居住生態(tài)，排擠了原居民，大家所批評的中國"千城一面"就是這樣造成的。拆除重建后建筑外觀類似，失去了城市原有的文化、歷史和特色。棚戶區(qū)改造、城中村拆遷、老工業(yè)區(qū)拆除等都屬于拆除重建類。2011-2018年中國大概拆除了3000萬套棚戶區(qū)。這種拆除重建類的投融資模式基本上就是房地產(chǎn)開發(fā)模式，所不同的只是有地方土地是一二級聯(lián)動，有地方是二者分離，但基本都是通過提高容積率的方式平衡開發(fā)投入，有的甚至還為地方政府貢獻了不少的土地出讓收入。未來隨著城市經(jīng)濟實力的提升和保護意識的增強，這種拆除重建的占比會越來越小。
二是有機更新類。不同于拆除重建，有機更新是對區(qū)域內(nèi)原有的建筑基本保留，改變或不改變原有使用功能，只有少量拆建的更新。有機更新后的土地主體使用權(quán)、功能和用途可變或不變。比如原來的百貨公司通過自我更新后仍是商場，土地使用權(quán)人、功能和用途沒有改變，但商業(yè)業(yè)態(tài)進行了升級。另一種情況則是土地使用權(quán)、功能發(fā)生變化，比如一個業(yè)態(tài)很差的老舊招待所已經(jīng)沒有經(jīng)營能力了，舊業(yè)主將其轉(zhuǎn)讓給新的購買人，土地使用權(quán)人發(fā)生變化，新的業(yè)主將其更新后可能變成酒店、寫字樓或公寓，用途也發(fā)生了變化。所以在這個模式下，土地使用權(quán)主體、功能和用途是可變可不變的。
我國有機更新的案例也很多，較早的如北京的798，就是在原工廠經(jīng)過"退二進三"搬走后，在保留原建筑的基礎(chǔ)上，經(jīng)過更新改造，變身成為如今的798文創(chuàng)基地。目前首鋼正在和世界上最有經(jīng)驗的鐵獅門國際公司合作，計劃將保留原首鋼大量的建筑，如鍋爐、煉鋼爐、傳輸帶、工廠廠房、倉庫等工業(yè)遺產(chǎn)區(qū)，將其更新成一個具有甲級寫字樓、高端研發(fā)中心和冬奧會相關(guān)旅游中心的區(qū)域新首鋼園。
2018年10月，習(xí)近平總書記考察了廣州市歷史文化街區(qū)永慶坊，提出城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種"繡花"功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。廣州的永慶坊就是典型的有機更新案例，改造后的永慶坊，為青年創(chuàng)客們提供了實現(xiàn)夢想的土壤。已開業(yè)運營的永慶坊一期吸引了近60家文化創(chuàng)意、精品民宿、創(chuàng)意輕食、文化傳媒等商戶和企業(yè)，成為青年創(chuàng)客的聚集之地。它通過導(dǎo)入新業(yè)態(tài)，注入產(chǎn)業(yè)造血功能，讓老城區(qū)逐漸煥發(fā)出新的活力。
與拆除重建類基本上是房地產(chǎn)開發(fā)的投融資模式不同，有機更新類的投融資模式有3個特征，就是投資基金化、建設(shè)信貸化、運營證券化。投資基金化就是指有機更新類主要靠社會資金來投資。國外絕大部分的有機更新項目都是由險資、養(yǎng)老基金以基金的形式投資，我國的險資投資此類商業(yè)不動產(chǎn)大部分也是通過基金的形式投資的。建設(shè)信貸化，即在更新改造過程中的建設(shè)資金靠銀行貸款支持；運營證券化是指當(dāng)存量資產(chǎn)更新后，產(chǎn)生了現(xiàn)金流，前期基金的投資則可以通過REITs退出，由REITs管理人進行資產(chǎn)的運營管理。
公募REITs人人可以買，退出的資本可以再投入新的更新項目，由此形成一個投資退出的閉環(huán)。過去中國的老百姓很難直接參與商業(yè)地產(chǎn)、酒店、辦公樓等大標(biāo)的商業(yè)項目投資。即使商業(yè)地產(chǎn)可以按單個鋪面散賣，若沒有統(tǒng)一運營，鋪面就和大賣場一樣，無法顯示出商業(yè)品質(zhì)。而且商鋪價格高，也非一般老百姓所能承受的。但是REITs只需很少的錢就能投資，老百姓就能夠參與到城市商業(yè)的繁榮發(fā)展所帶來的機會之中。公募REITs要求90%的收益要分紅于投資者，股票無強制分紅政策，因此從全世界來看REITs的長期收益都是好于股市的。另外，REITs還可以分散風(fēng)險，經(jīng)濟收入好的商業(yè)地產(chǎn)REITs自然會吸引更多的投資人投資，而那些經(jīng)營不好的商業(yè)物業(yè)甚至REITs也發(fā)不出去。這種機制可以激勵那些運營不好的商業(yè)不斷地提高自己的運營效率和資產(chǎn)管理水平。
目前來說我國REITs有可惜和可喜的兩個方面，可惜在于盡管已經(jīng)呼吁了近20年，中國卻始終長時間沒有推出公募REITs。可喜在于最近國家已經(jīng)開始在作基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點，如果試點成功，就可以順理成章地推廣到商辦物業(yè)中去。有了REITs，買住房將不再是中國老百姓投資房地產(chǎn)的唯一方式，證券化的投資也會成為一種選擇。目前有機更新在我國各地所占比例仍然不高，相比只能給政府帶來一次收益的拆除重建，有機更新可以不斷地迭代更新產(chǎn)業(yè)，持續(xù)不斷地為地方創(chuàng)造新的供給，滿足新的需求，讓城市在延續(xù)歷史和文化中不斷發(fā)展。
三是綜合整治類。這類基本不涉及房屋建筑的拆建，而是通過整治、改善、保護、活化來完善更新區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套、美化環(huán)境，使整個改造區(qū)域的配套功能和環(huán)境完善提升。它涉及了基本民生，比如增加停車場、電梯等基礎(chǔ)設(shè)施，增加商業(yè)設(shè)施和養(yǎng)老養(yǎng)護等公共服務(wù)。除了老舊小區(qū)改造之外，中國地方政府這些年也做了大量了不起的環(huán)境整治工作，比如將河道變成沿河公園、修復(fù)生態(tài)、美化城市等。
這類綜合整治權(quán)屬和用途是完全不變的，如居民的房子產(chǎn)權(quán)始終屬于居民，公園綠地、基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬始終屬于政府，更新前后不會改變。這類更新經(jīng)濟效益不高，但社會效益和環(huán)境效益顯著。如老舊小區(qū)改造后，老百姓的幸福感、獲得感大大提升。公園整治后，城市美化了，環(huán)境改善了，環(huán)境效益也就顯現(xiàn)出來了。
從綜合整治類的投融資模式來看，由于綜合整治類更新無法產(chǎn)出大量的經(jīng)濟效益，所以過去主要都是由政府以及相關(guān)的企業(yè)來進行投資。如今年全國老舊小區(qū)改造有3.9萬個項目，是由中央財政補貼、地方專項債支持和政策性的國家開發(fā)銀行的金融服務(wù)來投資。為吸引社會資本進入綜合整治類的更新，可以采用片區(qū)統(tǒng)籌、整體打包、"肥廋搭配"的策略，將老舊小區(qū)與其他拆除重建或有機更新類項目捆綁統(tǒng)籌，通過"大資源再規(guī)劃"生成城市更新綜合性項目，吸引社會資本參與。
城市更新雖然可分成三類，但在實際運作過程中，有可能在一片區(qū)域更新中對拆除重建、有機更新和綜合整治這三類內(nèi)容均有涉及。從舊城改造到城市更新，從大拆大建到有機更新，從棚戶區(qū)改造到綜合整治，可見，中國城市更新的發(fā)展已由單純的改造物質(zhì)，變成了物質(zhì)、產(chǎn)業(yè)、生活方式、城市發(fā)展理念等的多重提升。
當(dāng)前我國城市更新的實踐
城市更新已經(jīng)成為一線城市的重點領(lǐng)域。深圳由于所有土地都屬國有，不存在新增土地的問題，因此所有的開發(fā)都是城市更新。北京、上海也已經(jīng)意識到不能擴張而要減量發(fā)展，城市更新也成了重點領(lǐng)域。當(dāng)前二三線城市政府對城市更新也高度關(guān)注。在城市快速擴張發(fā)展之后，大家都已意識到城市里還有大量可開發(fā)、再提高的空間。另外，城市更新的理念也在發(fā)生變化，上海已經(jīng)提出城市更新從過去的"拆、改、留"變?yōu)?留、改、拆"，深圳也提出，今后城中村將以"微更新"為主。
今年廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會發(fā)布了關(guān)于城市更新的白皮書。數(shù)據(jù)顯示，廣東省城市更新的投資占比達到全社會固定資產(chǎn)投資的5.3%，房地產(chǎn)開發(fā)投資總額占比達到15.6%，其中社會資本投資占86%。十年來，廣東省城市更新累計節(jié)約了20.4萬畝的土地，節(jié)地率達42%；建設(shè)單位用地從2008年的每畝13.7萬元，增長到2018年的每畝30.94萬元，增長了125.84%，效率非常明顯，空間也非常大。
過去我國的城市更新更多的是拆重除建類，但未來有機更新空間更大。根據(jù)2018年華夏時報的調(diào)查分析顯示，我國有135萬億閑置國有資產(chǎn)，達到國有資產(chǎn)總量的30%以上，其中老國企擁有的資產(chǎn)很大一部分是房屋土地資產(chǎn)。我國1998年前建成的老舊商辦物業(yè)有170億平方米左右。按全國每年改造1%來計算，每年的投資額度就高達萬億級別。從單個城市來看，這幾年北京商辦物業(yè)等市場化更新投資的規(guī)模是410億，上海是420億，深圳是綜合型的，包括老舊小區(qū)改造、舊工業(yè)區(qū)更新等是1012億。只要在政策上、管理體制機制上、金融創(chuàng)新支持上有所突破，我國的有機更新必將會給城市帶來新的發(fā)展機遇。
第三部分：城市更新可借鑒的國際經(jīng)驗
城市更新是當(dāng)今國際大都市持續(xù)提升城市活力的關(guān)鍵舉措。世界城市像倫敦、紐約、東京等之所以百年不衰，就在于通過不斷更新保持城市持久的活力，所以城市更新是永續(xù)的過程。近年來，在城市更新過程中，像倫敦、東京、紐約等地都提出來要打造世界級的創(chuàng)新中心，吸引了大量人才，人才又支撐了升級的產(chǎn)業(yè)，帶來最現(xiàn)代的需求，帶來了商業(yè)最頂端的發(fā)展。所以，特別要注意的是，不能將城市更新搞成運動，而是要尊重規(guī)律、尊重市場、尊重專業(yè)，把資源優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、政策優(yōu)勢集中在一起，做成一片繁榮一片，腳踏實地推進。城市更新是永續(xù)的過程，不可能一蹴而就。
第一，充分尊重城市遺產(chǎn)的價值。要傳承城市的歷史和文化，首先要尊重城市遺產(chǎn)，在繼承、珍視、愛護城市歷史上留下的寶貝印記的基礎(chǔ)上進行有機更新。成功的城市更新特別注重城市遺產(chǎn)的價值。從形式上看更新后的城市是新與舊的完美結(jié)合。如，在倫敦可以看到街道上新舊建筑的交替顯現(xiàn)，特別是古典建筑給人的印象非常深刻，從城堡到教堂，從酒店到住房，從辦公樓到公共建筑，英國建筑因為其風(fēng)格獨特、保存完好而成為人們生活和記憶中美好的一部分。建筑是美的表達，在英國人的價值觀里，建筑、音樂和文學(xué)是同等重要的藝術(shù)載體。而在傳統(tǒng)建筑之間，混雜著許多新式的建筑，或獨立成樓，或與舊建筑混成一體。新舊建筑之間，古老的美與現(xiàn)代的美交映成趣，絕大多數(shù)是協(xié)調(diào)完美的。這種新舊結(jié)合的表現(xiàn)形式實際是城市更新要彰顯城市遺產(chǎn)價值理念的表達。
舊有建筑是城市的基因，承載著一座城市的歷史文脈，具有重要的歷史文化價值，只有充分"尊重"它們才有成功的"更新"。在這樣的理念下，城市沒有被推平，而是在保護和傳承中更新，城市里新舊建筑產(chǎn)生了協(xié)調(diào)的美，在這種理念下，建筑師的創(chuàng)造力、藝術(shù)家的想象力得到了最大的尊重。
第二，設(shè)立專門的管理機構(gòu)和法規(guī)、指南。各國不同模式的存量用地再開發(fā)，都建立了一套嚴(yán)格的法律政策體系，詳細規(guī)定了實施的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、各方的責(zé)任義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容。在調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)，調(diào)動存量資源，提升城市質(zhì)量方面，有一套完整的體制機制，將剛性的約束與彈性的管理結(jié)合起來。
如英國在1990年代后成立了英格蘭合作組織和區(qū)域發(fā)展機構(gòu)作為城市更新的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)。在國家層面、區(qū)域?qū)用嫔婕俺鞘懈碌挠小冻鞘形拿鞣ā�、《地方政府�?guī)劃和土地法案》；在項目層面也有更為詳細的政策和措施，如1978年威斯敏斯特市政府針對科文特花園更新，出臺了《科文特花園行動計劃》、《科文特花園保護與管理指南》、《商業(yè)用途規(guī)劃指南補充說明》等，提出重點保護科文特花園區(qū)域的城市肌理和歷史特性，在不破壞歷史建筑的前提下鼓勵與新型商業(yè)業(yè)態(tài)混合使用，具體內(nèi)容包括歷史建筑的日常維護，公共空間的復(fù)興，經(jīng)濟的振興等方方面面，為項目更新操作提供了極強的指導(dǎo)。
第三，平衡政府、投資人、民眾三者的需求。政府是城市更新的規(guī)劃決定者、投資人是主要實施者、民眾是最重要的受益者，成功的城市更新要形成三者共同參與的機制。如英國新地標(biāo)倫敦巴特西電站項目，在2012年該電站的更新規(guī)劃過程中，政府總體指導(dǎo)、實施者提供方案、民眾充分發(fā)表意見，在經(jīng)歷長達20多年一輪輪的規(guī)劃、修改后最終得以落地。政府實現(xiàn)了保護歷史遺產(chǎn)和城市更新的雙重目的；投資者獲得了規(guī)劃的認可并取得了較好的收益；民眾充分表達了意愿并取得了令他們滿意的效果，最終實現(xiàn)了多方共贏，推動了項目進程。
更新決策不是由一方的利益決定，而是采取政府、社區(qū)、投資者相互協(xié)調(diào)平衡的辦法。雖然損失了效率，但卻可以獲得共識和共贏，具有長久的歷史價值。在城市有機更新過程中，政府的積極作用不可替代，一方面要運用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新進行投入，另一方面又要維護公眾利益、為社區(qū)創(chuàng)造條件，在三方伙伴關(guān)系中起到協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解的作用，確保社區(qū)利益不為商業(yè)利益所吞沒。許多國家不但設(shè)有權(quán)威部門開展重建更新等工作，而且還有政府、私人及居民共同組成的機構(gòu)。不同部門各司其職、協(xié)同配合，對需要改造的工程制定詳細的調(diào)查、規(guī)劃與管理策略，從而形成了良好的實施管理機制體制。
第四，設(shè)立多種政策優(yōu)惠的更新區(qū)制度。鑒于城市有機更新的復(fù)雜性，針對城市中某一個具有特別價值的地域（城市中心區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、特色功能區(qū)或歷史文化街區(qū)等等），通 過"目標(biāo)+手段"組合，采用一系列法定的優(yōu)惠和鼓勵措施。這種區(qū)域在不同國家稱謂不一樣，在美國稱之為特別目的區(qū)，在英國稱之為企業(yè)區(qū)，中國臺灣地區(qū)稱之為更新地區(qū)。如美國紐約的劇院特別區(qū)。1969年為了避免當(dāng)時曼哈頓辦公建筑開發(fā)熱潮對紐約市百老匯地區(qū)造成威脅，政府設(shè)立了特別目的區(qū)，提出在該區(qū)內(nèi)開發(fā)辦公建筑的同時，加建劇院可給予20%的附加容積率獎勵。盡管該獎勵政策是非強制性的，但是在市場機制和引導(dǎo)政策下，有五個新劇場相繼落成，加強了百老匯劇院區(qū)的傳統(tǒng)特色。
英國在20世紀(jì)80年代對城市更新采取了企業(yè)區(qū)制度，選擇有明顯經(jīng)濟衰退和物質(zhì)衰敗問題但有開發(fā)需求和開發(fā)潛能，且地方樂于參的地區(qū)作為企業(yè)區(qū)。1981-1996年共38個。在企業(yè)區(qū)內(nèi)可以享受各種政策工具的優(yōu)惠：如對建造、改善或擴建商業(yè)或工業(yè)建筑的建設(shè)費用給予100%的稅收減免；對工業(yè)和商業(yè)樓宇免征營業(yè)稅；簡化規(guī)劃程序；免征工業(yè)培訓(xùn)稅；快速處理公司關(guān)于倉儲免關(guān)稅的申請；政府減少對統(tǒng)計信息的要求等。其中三個最重要的政策工具是：免征地方稅，實行資本補貼，放寬有關(guān)土地使用的規(guī)劃控制。從2011年開始，英國相繼又批準(zhǔn)了20多個企業(yè)區(qū)。
第五、靈活的財政資金引導(dǎo)。發(fā)達國家在城市有機更新中通常有一些激勵機制，比如政府的產(chǎn)業(yè)基金進行引領(lǐng)，培育期經(jīng)營過程中給予稅收減免、容積率獎勵等政策，來減輕城市有機更新的難度。英國在不同歷史階段，財政資金以不同的方式分配給公司或者地方政府或者非政府組織。主要有以下三種方式：一是通過開發(fā)公司注入資金，如20世紀(jì)80年代，中央政府為城市開發(fā)公司注入了大量資源。1981-1990年，城市開發(fā)公司使用的資金總額高達180億英鎊；二是通過競標(biāo)方式分配資金，如城市挑戰(zhàn)基金；三是發(fā)放資助金，政府每年提供給住宅協(xié)會一定數(shù)量的住宅協(xié)會資助金。
美國城市更新資金主要來源是稅收，政府通過提供預(yù)付金等措施為城市更新提供支持。當(dāng)?shù)胤礁鹿こ逃媱澤陥笈鷾?zhǔn)后，聯(lián)邦提供資金援助，提供預(yù)付金和聯(lián)邦撥款支持，主要用于聯(lián)邦應(yīng)承擔(dān)的部分純工程費用，彌補因征地拆遷等工程所造成的地方財政損失。根據(jù)住房法，聯(lián)邦將支付純工程費用的2/3，地方支付1/3。如美國俄亥俄州托萊多濱水區(qū)的再開發(fā)項目，配合濱水區(qū)開發(fā)的歐文-伊利偌伊公司和托萊多信托公司共同投資10多億美元的開發(fā)計劃，托萊多市政府投資了180萬美元啟動了濱水區(qū)開發(fā)建設(shè)步行系統(tǒng)和美化環(huán)境，由聯(lián)邦政府投資1200萬美元進行散步公園的建設(shè)和街道的改造。
第六、多主體合作的開發(fā)模式。多主體合作開發(fā)主要是采用公私合營模式。這種更新模式是指在城市更新中采取政府與私人組織合作的方式，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。如德國魯爾區(qū)赫恩市的蒙特-塞尼斯街區(qū)城市更新采用公私合營模式。在該區(qū)的更新中，土地擁有者和赫恩市以公私合營模式共同組建了開發(fā)公司EMC。在該公司內(nèi)，赫恩市作為股東擁有51%的股份，土地擁有者擁有49%，混合融資方式是公私合伙制模式的典型特征。EMC使用自己的賬戶進行交易，負責(zé)籌備和規(guī)劃場地、投資教育學(xué)院等等。EMC總共投資了6000萬歐元，資金來源于EMC的預(yù)算，來自北萊茵-韋斯特法倫州政府的不同部門以及歐盟和赫恩市的資金。
再如英國伯明翰布林德林地區(qū)城市更新的"建造-轉(zhuǎn)移-運營"模式。布林德利地區(qū)位于伯明翰市中心區(qū)西部，自工廠和碼頭關(guān)閉后，該地區(qū)從此蕭條破敗。1987年，市政府就"節(jié)日市場"項目向開發(fā)商們發(fā)出了公開邀請，并從21家開發(fā)商中挑選了6家參加競標(biāo)。其中的梅林公司與參加競標(biāo)的另外2家公司--專門從事零售業(yè)的Shearwater公司和具有體育館開發(fā)經(jīng)驗的萊思公司聯(lián)合，組成了實力雄厚的Merlin－Shearwater－Laing聯(lián)合公司，在競標(biāo)中一舉擊敗最后的競爭對手，獲得了最終的勝利。它們付出了2330萬英鎊，取得了布林德利地區(qū)10公頃土地150年的開發(fā)使用權(quán)和室內(nèi)競技館承建權(quán)。
此外，發(fā)達國家還充分發(fā)揮社會捐助、公益基金的作用，而不是政府包辦，成熟的金融體系如REITs也為城市更新提供了有力的支持。
�。ㄗ髡撸呵睾�，全聯(lián)房地產(chǎn)商會城市更新和既有建筑改造分會專家委員會主任委員、中國人民大學(xué)國發(fā)院城市更新研究中心主任）
來源：全聯(lián)房地產(chǎn)商會城市更新和既有建筑改造分會
編輯：wangdc
