最近網(wǎng)上一則消息引起業(yè)內人士的關注和熱議。6月12日，由國際數(shù)學大師丘成桐領銜籌建的新型研究機構：北京雁棲湖應用數(shù)學研究院在懷柔區(qū)成立。該研究機構的辦公地址將座落在北京興發(fā)水泥廠舊廠區(qū)內，生產水泥的老廠房將經過改造，變身現(xiàn)代、時尚、科技感十足的科學家園區(qū)。據(jù)介紹，原興發(fā)水泥廠老廠區(qū)更新后，將分為五個功能區(qū)：北京雁棲湖應用數(shù)學研究院、綜合管理服務區(qū)、高等研究院、專家工作室區(qū)、孵化器辦公區(qū)，可容納約5000人辦公。其中，北京雁棲湖應用數(shù)學研究院主要建設教學科研區(qū)、科學大講堂、實驗室區(qū)、文體休閑區(qū)及其他基礎設施，計劃2021年底全部交付使用。我們認為，北京興發(fā)水泥廠的更新將成為新時期城市更新的典型代表。
在今后的城市發(fā)展中為什么要重視城市更新？我們需要什么樣的城市更新？世界上其他地區(qū)的城市更新發(fā)展有哪些經驗值得我們借鑒？本文將用此作來說明城市更新是城市發(fā)展的新機遇。
第一部分：當前為什么要重視城市更新？
關于我國城市未來的發(fā)展，在2015年召開的中央城市工作會議上，中央就提出中國城市的發(fā)展要堅持集約發(fā)展，樹立"精明增長"、"緊湊城市"理念，科學劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變。防止"攤大餅"式擴張。而我國過去的城市發(fā)展，無論大中小城市，在空間上都走過一段快速的外延式、擴張式、攤大餅式的發(fā)展路程，如同北京從過去的二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)，擴張到現(xiàn)在的七環(huán)。而城市更新則是中國城市發(fā)展走向內涵式、集約式、精明增長的重要方式。
中國獨特的城鎮(zhèn)化進程
中國在改革開放之后城鎮(zhèn)化速度加快，成為中國經濟發(fā)展的一個重要引擎。但中國的城鎮(zhèn)化之路與世界城鎮(zhèn)化已經穩(wěn)定的國家相比有其獨特的方面。
第一是速度快。在改革開放之初的1979年中國只有不到2億的城鎮(zhèn)常住人口，而現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)常住人口已有8.4億人。改革開放40年，中國城鎮(zhèn)新增常住人口6億多人，這些人擺脫了過去的農業(yè)生產生活方式，來到城市參與到第二和第三產業(yè)的發(fā)展，大大地帶動了中國經濟的增長。2019年僅排名前30的大城市，占全國GDP的比重就達43%。中國用了不到40年的時間將城鎮(zhèn)化率從20%提高到60%，而對比其他發(fā)達國家同樣城市化率的提高，以英國為代表的歐洲國家用了200年左右，以美國為代表的美洲國家用了100年左右。所以，中國城鎮(zhèn)化的第一大特征就是速度非�？�。當然由于中國國土面積大，東中西部城鎮(zhèn)化的發(fā)展并不平衡，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率比西部地區(qū)高了10個點以上。
第二是規(guī)模大。如果說中國的城鎮(zhèn)化速度快，那么有一個國家的城鎮(zhèn)化速度在一段時間內也很快，即日本，從1950年到1970年，城鎮(zhèn)化率每年提高1.27%。但是日本以及其他發(fā)達國家都沒有中國這樣大的人口基數(shù)。日本城鎮(zhèn)化率從20%增長到60%，僅僅有五、六千萬人進城，而中國卻有6億人進城，是日本的十倍。我國在40年內有如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)人口增加，這在全世界范圍內是獨一無二的。
第三是城鎮(zhèn)化和郊區(qū)化同時并進。歐美發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化過程由于周期比較長，人口向城內集中的過程和人口郊區(qū)化的過程是分開兩個階段進行的。如恩格斯在1845年寫的《英國工人階級狀況》一文，描述了當年英國大量的農民進城之后，城市無法容納大規(guī)模的人口集中，城市居住環(huán)境變得惡劣的情景。為了尋求更好的生活環(huán)境和更低的生產成本，英國郊區(qū)化開始出現(xiàn)，富人和高端商業(yè)從城市中心搬走，新產業(yè)在市郊區(qū)落地，城市中心出現(xiàn)了衰敗。因此政府后來又提出城市復興，希望把新的產業(yè)和有錢人重新吸引到核心市區(qū)來，再造城市的繁榮，再振興市中心的一個重要手段就是城市更新。
當今最發(fā)達的世界級城市，比如倫敦、紐約、東京等，都是在不斷的更新之中，其經濟影響力經歷百年保持世界領先的地位不變，目前仍是全世界的創(chuàng)新中心、消費中心、金融中心、研發(fā)中心，吸引了全世界的高端金融人才和科技人才。而中國在40年的快速城鎮(zhèn)化過程中，由于強力的"退二進三"、機動化的快速普及和住房商品需求的集中釋放等同時發(fā)生，使我國人口向市中心的集中和向郊區(qū)的擴散同時并進，城市建成區(qū)的擴張速度甚至快于了人口的增長速度。1981年到2018年，中國的城鎮(zhèn)常住人口增長了4.12倍，而城鎮(zhèn)的建城區(qū)面積增長了7.89倍。
值得注意的是，城市建成區(qū)不同于城市規(guī)劃區(qū)和城市行政管理區(qū)。建成區(qū)是指建筑連接成片，基礎設施配套齊全的城市區(qū)域，其面積遠遠小于城市規(guī)劃區(qū)和城市行政管理區(qū)。
重視城市更新在中國當下的重要意義
城市更新是未來城市高質量發(fā)展的必由之路。中國的建成區(qū)面積增長速度比常住人口的增長速度快了將近一倍，這就導致城市基礎設施每公里所服務的人口和承載的產業(yè)產出缺被低密度所稀釋了，投資邊際效益降低，地方政府只好不斷地再征地賣地以償還為建設基礎設施所背負的債務，城市面積又進一步擴張，擴張后政府再負債投入……如此反復，問題與風險不斷積累。從更宏觀的角度來看，建成區(qū)不合理擴張和低效利用，還占用了大量耕地和農田，破壞了原有的自然生態(tài)環(huán)境，付出了昂貴的代價。當然,近10年來有了一些變化，東部的速度差開始縮小，但中西部地區(qū)仍在重復過去的發(fā)展模式。
未來，隨著人口紅利的衰減、新增建設用地資源的日益減少和地方政府債務規(guī)模的約束，改變傳統(tǒng)外延擴張式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已迫在眉睫，急需通過城市更新優(yōu)化城市空間結構，提升城市功能，改善城市人居環(huán)境，通過城市與產業(yè)同步更新，探索出一條內涵提升式的高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑。
城市更新是城鎮(zhèn)化進入中高級發(fā)展階段的必然選擇。城市進入中高級發(fā)展階段之后，全世界各個國家的城市化都會出現(xiàn)一種新格局：人口向城市群、都市圈集聚。當一個地區(qū)或國家城市化率比較低時，每個城市都還有自己發(fā)展壯大的空間，這個時候城市與城市之間主要是競爭關系，互相之間爭項目，競爭招商引資等，那時都市圈或城市群的興起就比較困難。當?shù)貐^(qū)城鎮(zhèn)化率提高，中心城市的產業(yè)和人口開始外溢的時候，城市與城市之間才有可能從過去的競爭關系變成合作關系，都市圈或城市群才有可能加快形成。我國當前正處于城鎮(zhèn)化的中高級發(fā)展階段，全國城鎮(zhèn)化率已達60.6%，已有約20個城市的城鎮(zhèn)化率超過80%。都市圈或城市群能否真正形成，或形成速度的快與慢，則主要取決于中心城市的凝聚力和輻射力。
在城鎮(zhèn)化的中高級階段，中心城市擴張的空間有限，其發(fā)展的重要途徑就是城市更新。通過城市更新，中心城市按經濟規(guī)律置換和升級產業(yè)結構，盤活存量資產，提高城市內土地、建筑、基礎設施等存量資產的產出效率，與周邊城市形成有機產業(yè)集群，都市圈逐步形成。中心城市將發(fā)展模式從擴張轉向更新，可以在減少基礎設施投資的情況下，升級產業(yè)結構，引入先進的有發(fā)展前途的制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，改變過去支持傳統(tǒng)產業(yè)和消費空間變?yōu)槲瞬诺男驴臻g，本文開頭所述北京懷柔的一個水泥廠變身創(chuàng)新辦公新空間即是如此�？梢哉f，沒有功能強大的中心城市，就不可能有有競爭力的城市群或都市圈，更不可能有世界級城市群。
城市更新是城市轉型發(fā)展的重要途徑。城市更新區(qū)別于擴張式城市發(fā)展模式，成功的城市更新對城市發(fā)展會有四方面的貢獻。
一是在存量中獲得增量，實現(xiàn)城市內涵式發(fā)展。城市更新是在城市的存量土地中求增量，而非擴張式發(fā)展新增土地。這里的增量主要指兩類增量，一類是建筑的增量，比如從原來的低層建筑增加到現(xiàn)在的十層樓；更重要的是經濟上、社會效益上的增量。在沒有占用農村的土地和耕地的情況下，通過城市更新獲得了經濟的增長，增加了就業(yè)機會，豐富了居民的消費，提高了政府的稅收，在存量中獲得增量，這就實現(xiàn)了城市的內涵式發(fā)展。
二是在效率中得效益，實現(xiàn)城市低成本高質量發(fā)展。城市擴張發(fā)展不僅要占用新的土地，而且要在新區(qū)建設基礎設施，配套幼兒園、學校、醫(yī)院、商業(yè)等公共和服務設施，總投入是巨大的。而對城市中的一些衰敗區(qū)域進行更新，可以極大化地利用已有成熟的各種配套設施，只是通過降低空置率、增加有效使用面積、引入產出更高的產業(yè)、吸引更多的消費人群，就可以使地方經濟得到增長。所以，城市更新可以充分利用城市核心區(qū)完善的配套、人口人才密度、商圈基礎，市場規(guī)模等極大的區(qū)位優(yōu)勢，在提高效率中得效益，實現(xiàn)城市更低成本的高質量發(fā)展。
三是在傳承中求變革，實現(xiàn)城市功能環(huán)境全面提升。高水平的城市更新都是在傳承城市文脈、歷史和文化的基礎上的更新，將傳統(tǒng)的建筑與新的產業(yè)、新的需求結合，在保留城市的鄉(xiāng)愁、韻味和文化的同時，提升城市功能，改善城市環(huán)境，給城市帶來有價值的變化。所以發(fā)達國家在后期的城市更新中特別注重對城市肌理的保護，街道、建筑的框架基本不變，只能改變建筑內在的功能和裝飾，城市的特征明顯。與我國的城市過去提出"三年一大變"、"一年一小變"等目標有很大的不同。
四是在創(chuàng)新中謀發(fā)展，實現(xiàn)城市發(fā)展的新舊動能轉換。城市擴張式的發(fā)展基本不需要太多的創(chuàng)新，就像在一張白紙上作畫，可以畫出各種最美的畫面。但是如果要在舊城區(qū)舊建筑內更新，就好像螺螄殼里做道場，不靠創(chuàng)新是很難做到的。比如，過去的傳統(tǒng)辦公樓，空間效率很低，功能單一，租金雖不高，但老板、員工都不愿意來，如果將傳統(tǒng)辦公樓更新成現(xiàn)代有科技含量的辦公樓，可以引入高端的研發(fā)企業(yè)、金融企業(yè)、高科技企業(yè)，可以將辦公、生活、文化、綠色、健康的理念都融入進去，城市產業(yè)結構升級了，從而實現(xiàn)城市新舊動能的轉換。
城市更新能夠在創(chuàng)新的前提下，實現(xiàn)產業(yè)的升級，科技的引領，健康的生態(tài)，綠色的發(fā)展，這也是踐行五大發(fā)展理念的重要方面。
第二部分：城市更新的模式分類及作用
城市更新的三種模式
城市更新既復雜又專業(yè)。有些人會問，城市更新與過去的舊城改造有何區(qū)別？舊城改造主要是拆房、修路、建橋，改造的主要是物質方面，但城市更新不只是物質更新，更重要的是城市產業(yè)、人們生活方式、城市功能的更新。概括來說，城市更新就是針對城市中衰落的區(qū)域，賦予其新的功能，優(yōu)化配套和環(huán)境，激發(fā)其活力，再造城市的繁榮。具體來講，城市更新有三種模式，這三種模式對應三種不同的更新運作方式和投融資模式，也對城市發(fā)展產生了不同的效果。
一是拆除重建類。拆除重建類指的是對區(qū)域原有的建筑物僅做點狀保留，其余基本全部拆除，再根據(jù)城市新的規(guī)劃來重新建設的更新。更新之前和之后的土地使用權和用途完全發(fā)生變化。比如過去城中村居住著老居民，是集體所有制的土地，按照城市新的規(guī)劃進行布局、開發(fā)和更新后，城中村變成了商場、酒店、辦公樓、商品房等，原來的土地使用權和用途都發(fā)生了改變。再如原來的工業(yè)企業(yè)根據(jù)政府"退二進三"的政策，將這些原來位于中心區(qū)域的已經不適合經濟發(fā)展需要的工業(yè)廠房拆除，收回土地使用權，然后招標拍賣給新的開發(fā)者，因此土地使用權和用途發(fā)生變化。
這類城市更新在過去量比較大，有些是有必要的，有些卻會破壞城市原來的系統(tǒng)，損壞原來的居住生態(tài)，排擠了原居民，大家所批評的中國"千城一面"就是這樣造成的。拆除重建后建筑外觀類似，失去了城市原有的文化、歷史和特色。棚戶區(qū)改造、城中村拆遷、老工業(yè)區(qū)拆除等都屬于拆除重建類。2011-2018年中國大概拆除了3000萬套棚戶區(qū)。這種拆除重建類的投融資模式基本上就是房地產開發(fā)模式，所不同的只是有地方土地是一二級聯(lián)動，有地方是二者分離，但基本都是通過提高容積率的方式平衡開發(fā)投入，有的甚至還為地方政府貢獻了不少的土地出讓收入。未來隨著城市經濟實力的提升和保護意識的增強，這種拆除重建的占比會越來越小。
二是有機更新類。不同于拆除重建，有機更新是對區(qū)域內原有的建筑基本保留，改變或不改變原有使用功能，只有少量拆建的更新。有機更新后的土地主體使用權、功能和用途可變或不變。比如原來的百貨公司通過自我更新后仍是商場，土地使用權人、功能和用途沒有改變，但商業(yè)業(yè)態(tài)進行了升級。另一種情況則是土地使用權、功能發(fā)生變化，比如一個業(yè)態(tài)很差的老舊招待所已經沒有經營能力了，舊業(yè)主將其轉讓給新的購買人，土地使用權人發(fā)生變化，新的業(yè)主將其更新后可能變成酒店、寫字樓或公寓，用途也發(fā)生了變化。所以在這個模式下，土地使用權主體、功能和用途是可變可不變的。
我國有機更新的案例也很多，較早的如北京的798，就是在原工廠經過"退二進三"搬走后，在保留原建筑的基礎上，經過更新改造，變身成為如今的798文創(chuàng)基地。目前首鋼正在和世界上最有經驗的鐵獅門國際公司合作，計劃將保留原首鋼大量的建筑，如鍋爐、煉鋼爐、傳輸帶、工廠廠房、倉庫等工業(yè)遺產區(qū)，將其更新成一個具有甲級寫字樓、高端研發(fā)中心和冬奧會相關旅游中心的區(qū)域新首鋼園。
2018年10月，習近平總書記考察了廣州市歷史文化街區(qū)永慶坊，提出城市規(guī)劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種"繡花"功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。廣州的永慶坊就是典型的有機更新案例，改造后的永慶坊，為青年創(chuàng)客們提供了實現(xiàn)夢想的土壤。已開業(yè)運營的永慶坊一期吸引了近60家文化創(chuàng)意、精品民宿、創(chuàng)意輕食、文化傳媒等商戶和企業(yè)，成為青年創(chuàng)客的聚集之地。它通過導入新業(yè)態(tài)，注入產業(yè)造血功能，讓老城區(qū)逐漸煥發(fā)出新的活力。
與拆除重建類基本上是房地產開發(fā)的投融資模式不同，有機更新類的投融資模式有3個特征，就是投資基金化、建設信貸化、運營證券化。投資基金化就是指有機更新類主要靠社會資金來投資。國外絕大部分的有機更新項目都是由險資、養(yǎng)老基金以基金的形式投資，我國的險資投資此類商業(yè)不動產大部分也是通過基金的形式投資的。建設信貸化，即在更新改造過程中的建設資金靠銀行貸款支持；運營證券化是指當存量資產更新后，產生了現(xiàn)金流，前期基金的投資則可以通過REITs退出，由REITs管理人進行資產的運營管理。
公募REITs人人可以買，退出的資本可以再投入新的更新項目，由此形成一個投資退出的閉環(huán)。過去中國的老百姓很難直接參與商業(yè)地產、酒店、辦公樓等大標的商業(yè)項目投資。即使商業(yè)地產可以按單個鋪面散賣，若沒有統(tǒng)一運營，鋪面就和大賣場一樣，無法顯示出商業(yè)品質。而且商鋪價格高，也非一般老百姓所能承受的。但是REITs只需很少的錢就能投資，老百姓就能夠參與到城市商業(yè)的繁榮發(fā)展所帶來的機會之中。公募REITs要求90%的收益要分紅于投資者，股票無強制分紅政策，因此從全世界來看REITs的長期收益都是好于股市的。另外，REITs還可以分散風險，經濟收入好的商業(yè)地產REITs自然會吸引更多的投資人投資，而那些經營不好的商業(yè)物業(yè)甚至REITs也發(fā)不出去。這種機制可以激勵那些運營不好的商業(yè)不斷地提高自己的運營效率和資產管理水平。
目前來說我國REITs有可惜和可喜的兩個方面，可惜在于盡管已經呼吁了近20年，中國卻始終長時間沒有推出公募REITs�？上苍谟谧罱鼑乙呀涢_始在作基礎設施REITs試點，如果試點成功，就可以順理成章地推廣到商辦物業(yè)中去。有了REITs，買住房將不再是中國老百姓投資房地產的唯一方式，證券化的投資也會成為一種選擇。目前有機更新在我國各地所占比例仍然不高，相比只能給政府帶來一次收益的拆除重建，有機更新可以不斷地迭代更新產業(yè)，持續(xù)不斷地為地方創(chuàng)造新的供給，滿足新的需求，讓城市在延續(xù)歷史和文化中不斷發(fā)展。
三是綜合整治類。這類基本不涉及房屋建筑的拆建，而是通過整治、改善、保護、活化來完善更新區(qū)域的基礎設施、公共配套、美化環(huán)境，使整個改造區(qū)域的配套功能和環(huán)境完善提升。它涉及了基本民生，比如增加停車場、電梯等基礎設施，增加商業(yè)設施和養(yǎng)老養(yǎng)護等公共服務。除了老舊小區(qū)改造之外，中國地方政府這些年也做了大量了不起的環(huán)境整治工作，比如將河道變成沿河公園、修復生態(tài)、美化城市等。
這類綜合整治權屬和用途是完全不變的，如居民的房子產權始終屬于居民，公園綠地、基礎設施權屬始終屬于政府，更新前后不會改變。這類更新經濟效益不高，但社會效益和環(huán)境效益顯著。如老舊小區(qū)改造后，老百姓的幸福感、獲得感大大提升。公園整治后，城市美化了，環(huán)境改善了，環(huán)境效益也就顯現(xiàn)出來了。
從綜合整治類的投融資模式來看，由于綜合整治類更新無法產出大量的經濟效益，所以過去主要都是由政府以及相關的企業(yè)來進行投資。如今年全國老舊小區(qū)改造有3.9萬個項目，是由中央財政補貼、地方專項債支持和政策性的國家開發(fā)銀行的金融服務來投資。為吸引社會資本進入綜合整治類的更新，可以采用片區(qū)統(tǒng)籌、整體打包、"肥廋搭配"的策略，將老舊小區(qū)與其他拆除重建或有機更新類項目捆綁統(tǒng)籌，通過"大資源再規(guī)劃"生成城市更新綜合性項目，吸引社會資本參與。
城市更新雖然可分成三類，但在實際運作過程中，有可能在一片區(qū)域更新中對拆除重建、有機更新和綜合整治這三類內容均有涉及。從舊城改造到城市更新，從大拆大建到有機更新，從棚戶區(qū)改造到綜合整治，可見，中國城市更新的發(fā)展已由單純的改造物質，變成了物質、產業(yè)、生活方式、城市發(fā)展理念等的多重提升。
當前我國城市更新的實踐
城市更新已經成為一線城市的重點領域。深圳由于所有土地都屬國有，不存在新增土地的問題，因此所有的開發(fā)都是城市更新。北京、上海也已經意識到不能擴張而要減量發(fā)展，城市更新也成了重點領域。當前二三線城市政府對城市更新也高度關注。在城市快速擴張發(fā)展之后，大家都已意識到城市里還有大量可開發(fā)、再提高的空間。另外，城市更新的理念也在發(fā)生變化，上海已經提出城市更新從過去的"拆、改、留"變?yōu)?留、改、拆"，深圳也提出，今后城中村將以"微更新"為主。
今年廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會發(fā)布了關于城市更新的白皮書。數(shù)據(jù)顯示，廣東省城市更新的投資占比達到全社會固定資產投資的5.3%，房地產開發(fā)投資總額占比達到15.6%，其中社會資本投資占86%。十年來，廣東省城市更新累計節(jié)約了20.4萬畝的土地，節(jié)地率達42%；建設單位用地從2008年的每畝13.7萬元，增長到2018年的每畝30.94萬元，增長了125.84%，效率非常明顯，空間也非常大。
過去我國的城市更新更多的是拆重除建類，但未來有機更新空間更大。根據(jù)2018年華夏時報的調查分析顯示，我國有135萬億閑置國有資產，達到國有資產總量的30%以上，其中老國企擁有的資產很大一部分是房屋土地資產。我國1998年前建成的老舊商辦物業(yè)有170億平方米左右。按全國每年改造1%來計算，每年的投資額度就高達萬億級別。從單個城市來看，這幾年北京商辦物業(yè)等市場化更新投資的規(guī)模是410億，上海是420億，深圳是綜合型的，包括老舊小區(qū)改造、舊工業(yè)區(qū)更新等是1012億。只要在政策上、管理體制機制上、金融創(chuàng)新支持上有所突破，我國的有機更新必將會給城市帶來新的發(fā)展機遇。
第三部分：城市更新可借鑒的國際經驗
城市更新是當今國際大都市持續(xù)提升城市活力的關鍵舉措。世界城市像倫敦、紐約、東京等之所以百年不衰，就在于通過不斷更新保持城市持久的活力，所以城市更新是永續(xù)的過程。近年來，在城市更新過程中，像倫敦、東京、紐約等地都提出來要打造世界級的創(chuàng)新中心，吸引了大量人才，人才又支撐了升級的產業(yè)，帶來最現(xiàn)代的需求，帶來了商業(yè)最頂端的發(fā)展。所以，特別要注意的是，不能將城市更新搞成運動，而是要尊重規(guī)律、尊重市場、尊重專業(yè)，把資源優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、政策優(yōu)勢集中在一起，做成一片繁榮一片，腳踏實地推進。城市更新是永續(xù)的過程，不可能一蹴而就。
第一，充分尊重城市遺產的價值。要傳承城市的歷史和文化，首先要尊重城市遺產，在繼承、珍視、愛護城市歷史上留下的寶貝印記的基礎上進行有機更新。成功的城市更新特別注重城市遺產的價值。從形式上看更新后的城市是新與舊的完美結合。如，在倫敦可以看到街道上新舊建筑的交替顯現(xiàn)，特別是古典建筑給人的印象非常深刻，從城堡到教堂，從酒店到住房，從辦公樓到公共建筑，英國建筑因為其風格獨特、保存完好而成為人們生活和記憶中美好的一部分。建筑是美的表達，在英國人的價值觀里，建筑、音樂和文學是同等重要的藝術載體。而在傳統(tǒng)建筑之間，混雜著許多新式的建筑，或獨立成樓，或與舊建筑混成一體。新舊建筑之間，古老的美與現(xiàn)代的美交映成趣，絕大多數(shù)是協(xié)調完美的。這種新舊結合的表現(xiàn)形式實際是城市更新要彰顯城市遺產價值理念的表達。
舊有建筑是城市的基因，承載著一座城市的歷史文脈，具有重要的歷史文化價值，只有充分"尊重"它們才有成功的"更新"。在這樣的理念下，城市沒有被推平，而是在保護和傳承中更新，城市里新舊建筑產生了協(xié)調的美，在這種理念下，建筑師的創(chuàng)造力、藝術家的想象力得到了最大的尊重。
第二，設立專門的管理機構和法規(guī)、指南。各國不同模式的存量用地再開發(fā)，都建立了一套嚴格的法律政策體系，詳細規(guī)定了實施的內容、目標、程序、各方的責任義務等相關內容。在調整城市空間結構，調動存量資源，提升城市質量方面，有一套完整的體制機制，將剛性的約束與彈性的管理結合起來。
如英國在1990年代后成立了英格蘭合作組織和區(qū)域發(fā)展機構作為城市更新的指導和協(xié)調機構。在國家層面、區(qū)域層面涉及城市更新的有《城市文明法》、《地方政府規(guī)劃和土地法案》；在項目層面也有更為詳細的政策和措施，如1978年威斯敏斯特市政府針對科文特花園更新，出臺了《科文特花園行動計劃》、《科文特花園保護與管理指南》、《商業(yè)用途規(guī)劃指南補充說明》等，提出重點保護科文特花園區(qū)域的城市肌理和歷史特性，在不破壞歷史建筑的前提下鼓勵與新型商業(yè)業(yè)態(tài)混合使用，具體內容包括歷史建筑的日常維護，公共空間的復興，經濟的振興等方方面面，為項目更新操作提供了極強的指導。
第三，平衡政府、投資人、民眾三者的需求。政府是城市更新的規(guī)劃決定者、投資人是主要實施者、民眾是最重要的受益者，成功的城市更新要形成三者共同參與的機制。如英國新地標倫敦巴特西電站項目，在2012年該電站的更新規(guī)劃過程中，政府總體指導、實施者提供方案、民眾充分發(fā)表意見，在經歷長達20多年一輪輪的規(guī)劃、修改后最終得以落地。政府實現(xiàn)了保護歷史遺產和城市更新的雙重目的；投資者獲得了規(guī)劃的認可并取得了較好的收益；民眾充分表達了意愿并取得了令他們滿意的效果，最終實現(xiàn)了多方共贏，推動了項目進程。
更新決策不是由一方的利益決定，而是采取政府、社區(qū)、投資者相互協(xié)調平衡的辦法。雖然損失了效率，但卻可以獲得共識和共贏，具有長久的歷史價值。在城市有機更新過程中，政府的積極作用不可替代，一方面要運用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新進行投入，另一方面又要維護公眾利益、為社區(qū)創(chuàng)造條件，在三方伙伴關系中起到協(xié)調、引導、監(jiān)察和調解的作用，確保社區(qū)利益不為商業(yè)利益所吞沒。許多國家不但設有權威部門開展重建更新等工作，而且還有政府、私人及居民共同組成的機構。不同部門各司其職、協(xié)同配合，對需要改造的工程制定詳細的調查、規(guī)劃與管理策略，從而形成了良好的實施管理機制體制。
第四，設立多種政策優(yōu)惠的更新區(qū)制度。鑒于城市有機更新的復雜性，針對城市中某一個具有特別價值的地域（城市中心區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、特色功能區(qū)或歷史文化街區(qū)等等），通 過"目標+手段"組合，采用一系列法定的優(yōu)惠和鼓勵措施。這種區(qū)域在不同國家稱謂不一樣，在美國稱之為特別目的區(qū)，在英國稱之為企業(yè)區(qū)，中國臺灣地區(qū)稱之為更新地區(qū)。如美國紐約的劇院特別區(qū)。1969年為了避免當時曼哈頓辦公建筑開發(fā)熱潮對紐約市百老匯地區(qū)造成威脅，政府設立了特別目的區(qū)，提出在該區(qū)內開發(fā)辦公建筑的同時，加建劇院可給予20%的附加容積率獎勵。盡管該獎勵政策是非強制性的，但是在市場機制和引導政策下，有五個新劇場相繼落成，加強了百老匯劇院區(qū)的傳統(tǒng)特色。
英國在20世紀80年代對城市更新采取了企業(yè)區(qū)制度，選擇有明顯經濟衰退和物質衰敗問題但有開發(fā)需求和開發(fā)潛能，且地方樂于參的地區(qū)作為企業(yè)區(qū)。1981-1996年共38個。在企業(yè)區(qū)內可以享受各種政策工具的優(yōu)惠：如對建造、改善或擴建商業(yè)或工業(yè)建筑的建設費用給予100%的稅收減免；對工業(yè)和商業(yè)樓宇免征營業(yè)稅；簡化規(guī)劃程序；免征工業(yè)培訓稅；快速處理公司關于倉儲免關稅的申請；政府減少對統(tǒng)計信息的要求等。其中三個最重要的政策工具是：免征地方稅，實行資本補貼，放寬有關土地使用的規(guī)劃控制。從2011年開始，英國相繼又批準了20多個企業(yè)區(qū)。
第五、靈活的財政資金引導。發(fā)達國家在城市有機更新中通常有一些激勵機制，比如政府的產業(yè)基金進行引領，培育期經營過程中給予稅收減免、容積率獎勵等政策，來減輕城市有機更新的難度。英國在不同歷史階段，財政資金以不同的方式分配給公司或者地方政府或者非政府組織。主要有以下三種方式：一是通過開發(fā)公司注入資金，如20世紀80年代，中央政府為城市開發(fā)公司注入了大量資源。1981-1990年，城市開發(fā)公司使用的資金總額高達180億英鎊；二是通過競標方式分配資金，如城市挑戰(zhàn)基金；三是發(fā)放資助金，政府每年提供給住宅協(xié)會一定數(shù)量的住宅協(xié)會資助金。
美國城市更新資金主要來源是稅收，政府通過提供預付金等措施為城市更新提供支持。當?shù)胤礁鹿こ逃媱澤陥笈鷾屎�，�?lián)邦提供資金援助，提供預付金和聯(lián)邦撥款支持，主要用于聯(lián)邦應承擔的部分純工程費用，彌補因征地拆遷等工程所造成的地方財政損失。根據(jù)住房法，聯(lián)邦將支付純工程費用的2/3，地方支付1/3。如美國俄亥俄州托萊多濱水區(qū)的再開發(fā)項目，配合濱水區(qū)開發(fā)的歐文-伊利偌伊公司和托萊多信托公司共同投資10多億美元的開發(fā)計劃，托萊多市政府投資了180萬美元啟動了濱水區(qū)開發(fā)建設步行系統(tǒng)和美化環(huán)境，由聯(lián)邦政府投資1200萬美元進行散步公園的建設和街道的改造。
第六、多主體合作的開發(fā)模式。多主體合作開發(fā)主要是采用公私合營模式。這種更新模式是指在城市更新中采取政府與私人組織合作的方式，以特許權協(xié)議為基礎，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。如德國魯爾區(qū)赫恩市的蒙特-塞尼斯街區(qū)城市更新采用公私合營模式。在該區(qū)的更新中，土地擁有者和赫恩市以公私合營模式共同組建了開發(fā)公司EMC。在該公司內，赫恩市作為股東擁有51%的股份，土地擁有者擁有49%，混合融資方式是公私合伙制模式的典型特征。EMC使用自己的賬戶進行交易，負責籌備和規(guī)劃場地、投資教育學院等等。EMC總共投資了6000萬歐元，資金來源于EMC的預算，來自北萊茵-韋斯特法倫州政府的不同部門以及歐盟和赫恩市的資金。
再如英國伯明翰布林德林地區(qū)城市更新的"建造-轉移-運營"模式。布林德利地區(qū)位于伯明翰市中心區(qū)西部，自工廠和碼頭關閉后，該地區(qū)從此蕭條破敗。1987年，市政府就"節(jié)日市場"項目向開發(fā)商們發(fā)出了公開邀請，并從21家開發(fā)商中挑選了6家參加競標。其中的梅林公司與參加競標的另外2家公司--專門從事零售業(yè)的Shearwater公司和具有體育館開發(fā)經驗的萊思公司聯(lián)合，組成了實力雄厚的Merlin－Shearwater－Laing聯(lián)合公司，在競標中一舉擊敗最后的競爭對手，獲得了最終的勝利。它們付出了2330萬英鎊，取得了布林德利地區(qū)10公頃土地150年的開發(fā)使用權和室內競技館承建權。
此外，發(fā)達國家還充分發(fā)揮社會捐助、公益基金的作用，而不是政府包辦，成熟的金融體系如REITs也為城市更新提供了有力的支持。
�。ㄗ髡撸呵睾�，全聯(lián)房地產商會城市更新和既有建筑改造分會專家委員會主任委員、中國人民大學國發(fā)院城市更新研究中心主任）
來源：全聯(lián)房地產商會城市更新和既有建筑改造分會
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