按照中共中央、國(guó)務(wù)院要求，2020年要基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，逐步實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”�；就瓿墒锌h以上各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”。
作為國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，國(guó)土空間規(guī)劃的重要性毋庸置疑。
那么，中國(guó)未來(lái)到底需要什么樣的國(guó)土空間規(guī)劃？要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要從現(xiàn)實(shí)談起。
資源粗放型利用已經(jīng)成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源有效利用的最大制約因素。造成資源粗放型利用的主要原因是體制原因，而原來(lái)的規(guī)劃并沒(méi)有發(fā)揮太多的干預(yù)作用。
利用計(jì)劃方式下達(dá)土地和資源利用指標(biāo)，顯然已經(jīng)不符合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化趨勢(shì)。原因在于，土地和資源利用指標(biāo)的計(jì)劃性下達(dá)，強(qiáng)化了行政干預(yù)，導(dǎo)致了資源利用的粗放。
中國(guó)雖然存在著企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，但在國(guó)土資源計(jì)劃分配的情況下，更多體現(xiàn)在城市和行政區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)，而等級(jí)化的區(qū)域和城市管理，導(dǎo)致資源分配通過(guò)行政手段偏向于高等級(jí)城市，也成為資源利用粗放的原因。
同時(shí)，城市化涉及到的人口問(wèn)題仍然沒(méi)有解決，區(qū)域性公共服務(wù)利益格局的固化，導(dǎo)致了區(qū)域和城市間競(jìng)爭(zhēng)的加劇。地方政府為追求利益格局的最大化，強(qiáng)化高等級(jí)城市的利益，通過(guò)行政手段擴(kuò)張新區(qū)建設(shè)，大部分新區(qū)的失敗嚴(yán)重地浪費(fèi)了資源。
體制問(wèn)題導(dǎo)致了稀缺資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。中國(guó)城市人口增加，農(nóng)村人口減少，但是城鄉(xiāng)兩頭占用耕地的現(xiàn)象依然沒(méi)有得到遏制。雖然農(nóng)村人口減少了2億多，但是農(nóng)村集體建設(shè)用地從17萬(wàn)平方公里增加到19萬(wàn)平方公里。城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地仍然存在著大量的閑置現(xiàn)象。
規(guī)劃部門(mén)的多元管理和傳統(tǒng)規(guī)劃思路的制約，依然影響著“多規(guī)合一”的真正落實(shí)。五龍治水（國(guó)家發(fā)改委、自然資源部、住建部、生態(tài)環(huán)境部和民政部），等于從觀念上、體制上還有現(xiàn)實(shí)中都影響著國(guó)土空間規(guī)劃的編制思路和未來(lái)實(shí)施，在思路上難以有較大的突破。
規(guī)劃編制中面臨著保護(hù)和利用的矛盾，在現(xiàn)實(shí)中難以解決。特別是面對(duì)地方和各級(jí)城市政府嗷嗷待哺的發(fā)展需求，在政府部門(mén)和各級(jí)政府之間的各類(lèi)談判中，往往會(huì)對(duì)規(guī)劃大幅度變更。甚至隨著認(rèn)識(shí)的變化，各種主觀思路也會(huì)影響到規(guī)劃編制思路，以及造成隨時(shí)調(diào)整等現(xiàn)象的發(fā)生。
基于此，未來(lái)的國(guó)土空間規(guī)劃面臨著什么樣的趨勢(shì)？又該解決什么問(wèn)題？需要一一加以厘清。
國(guó)土空間規(guī)劃面臨的趨勢(shì)
中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的編制面臨著以下幾個(gè)大趨勢(shì)，它們都會(huì)影響到要素空間流動(dòng)和變化。
一是受內(nèi)部城市債務(wù)增長(zhǎng)和發(fā)展模式的影響以及外部因素的制約等，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)了放緩趨勢(shì)，常規(guī)增長(zhǎng)速度從原來(lái)的6%下降到5%以下。特別是疫情危機(jī)的出現(xiàn)，不僅僅影響到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嚴(yán)重下滑，超出了預(yù)期，全球化面臨的經(jīng)濟(jì)衰退，對(duì)中國(guó)也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響。勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致未來(lái)可能發(fā)生國(guó)土資源利用關(guān)系的變化。
二是人口要素伴隨著就業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在空間上的流動(dòng)性大規(guī)模增長(zhǎng)也逐步趨于穩(wěn)定，近幾年人口流動(dòng)數(shù)量比前些年有較大幅度下降，特別是農(nóng)民工外出打工這一最大的流動(dòng)性因素雖仍呈波動(dòng)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但增量基本在低位徘徊。而在疫情的作用下，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，更是影響到人口流動(dòng)就業(yè)空間格局分布的變化。持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，什么時(shí)候才可能復(fù)蘇，對(duì)要素和資源的分布會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，需要認(rèn)真研究。
三是影響要素流動(dòng)的制度性障礙尚未解除，涉及到人口、土地和行政區(qū)劃未來(lái)改革的步伐有多大，可能會(huì)產(chǎn)生什么樣的政策性變動(dòng)，也會(huì)影響到中國(guó)的資源空間分布態(tài)勢(shì)。
四是中國(guó)現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局下，面臨著資源和要素成本的上升，特別是城市成本和體制成本的上升，會(huì)影響到城市間和地區(qū)間資源空間再分配。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和外溢以及國(guó)內(nèi)空間格局的調(diào)整，都是遵循著經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，各類(lèi)要素成本的變化是需要認(rèn)真關(guān)注的。
五是區(qū)域發(fā)展不平衡和地方、城市以及鄉(xiāng)村的發(fā)展動(dòng)力仍然十分強(qiáng)烈，對(duì)資源的需求仍然旺盛。無(wú)論任何一個(gè)城市和地區(qū)，無(wú)論是在中西部還是東部沿海地區(qū)，無(wú)論是在中心城市和都市圈，還是在中小城市，出于對(duì)增長(zhǎng)和發(fā)展的渴望，都希望通過(guò)開(kāi)發(fā)來(lái)獲得機(jī)會(huì)，也相應(yīng)地會(huì)增加保護(hù)和開(kāi)發(fā)的矛盾。
六是隨著人民生活水平的提高和科技的高速發(fā)展，對(duì)未來(lái)的資源利用形式也會(huì)發(fā)生重大變化�；ヂ�(lián)網(wǎng)、信息革命、新能源汽車(chē)以及人工智能，甚至包括北斗等新技術(shù)的應(yīng)用，是否會(huì)大幅度提高資源的利用效率？
七是交通、能源和產(chǎn)業(yè)分布的空間變化，會(huì)直接影響區(qū)域條件的變化，也將會(huì)在未來(lái)長(zhǎng)期影響中國(guó)資源利用的空間格局。
八是國(guó)際貿(mào)易格局變化，也會(huì)影響到中國(guó)傳統(tǒng)自給自足的資源空間利用思路。例如糧食貿(mào)易數(shù)量加大、能源的進(jìn)口、全球化貿(mào)易格局的演變，都會(huì)在一定程度上重新定義中國(guó)對(duì)國(guó)土資源利用的觀念和思路。
考慮到這些趨勢(shì)，中國(guó)未來(lái)的發(fā)展存在著強(qiáng)烈的不確定性，體現(xiàn)在政策變化的不確定性和外部格局的不確定性。
前者涉及到深化改革，影響到體制變化，還有非常大的政策操作空間。例如,戶(hù)籍管理、土地管理制度和行政區(qū)劃調(diào)整涉及到城市數(shù)量的增加。又如，規(guī)劃編制的部門(mén)管理以及“多規(guī)合一”的空間范疇等，還有科技突飛猛進(jìn)的變化也會(huì)讓我們對(duì)規(guī)劃重新認(rèn)識(shí)，特別是大數(shù)據(jù)應(yīng)用直接影響到數(shù)據(jù)源的更新。
為應(yīng)對(duì)后者，我們必須要提升整合各種政策和資源以及技術(shù)變革的能力。雖然外部性變化是空間規(guī)劃難以掌握的，但是通過(guò)理性的研判，也會(huì)影響到我們?nèi)绾畏治鲋袊?guó)產(chǎn)業(yè)格局和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變化趨勢(shì)，進(jìn)而關(guān)系到國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用政策調(diào)整。
國(guó)土空間規(guī)劃要解決的問(wèn)題
中國(guó)人口總量對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中資源的需求是剛性的。目前全國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)人口2億多，中等收入以上人口4億左右，40%為中等及以下收入人口。那么，未來(lái)中國(guó)人均收入如果達(dá)到1.5萬(wàn)美元以上，需要增加多少就業(yè)崗位，需要占用多少土地資源，需要占用多少能源？哪些通過(guò)國(guó)內(nèi)資源可以解決，哪些需要通過(guò)外部資源來(lái)解決？國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)此要有明確的認(rèn)識(shí)。
再看規(guī)劃主導(dǎo)思想，到底是按照市場(chǎng)配置資源的要求來(lái)確定國(guó)土空間規(guī)劃大格局，還是強(qiáng)化政府引導(dǎo)下的約束性管理？如何處理好市場(chǎng)和規(guī)劃之間的關(guān)系？如何認(rèn)清城市和地方之間的競(jìng)爭(zhēng)格局？如何處理好發(fā)展、保護(hù)及資源有效利用之間的關(guān)系？這些都是需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題。
正因?yàn)槿绱�，考慮到各種不確定性因素，如何在符合現(xiàn)階段發(fā)展形勢(shì)和政策要求的大前提下，編制在思想上、觀念上對(duì)未來(lái)具有重大指導(dǎo)意義的國(guó)土空間規(guī)劃，需要在理論和思路上有實(shí)質(zhì)性突破。
我認(rèn)為，國(guó)土空間規(guī)劃的編制重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性，強(qiáng)調(diào)思想和觀念的更新，引導(dǎo)各級(jí)政府按照規(guī)劃的指導(dǎo)思路編制多層級(jí)規(guī)劃。
當(dāng)前，要在確定發(fā)展和保護(hù)關(guān)系的前提下，明確當(dāng)前規(guī)劃的重點(diǎn)和任務(wù)，而不是把規(guī)劃變成具體的、剛性約束的技術(shù)性規(guī)劃。規(guī)劃要適應(yīng)新形勢(shì)，要借鑒國(guó)際國(guó)土空間規(guī)劃的編制經(jīng)驗(yàn)，但也不能照搬照抄，要做規(guī)劃編制能做到的事情，而不是停留在“紙上談兵”。另外，更要注意規(guī)劃的思想性，形成對(duì)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土資源保護(hù)、利用的綱領(lǐng)性政策。
要注意的是，國(guó)土空間規(guī)劃不要被其他規(guī)劃體系所束縛，要以我為主，其他各類(lèi)規(guī)劃可以作為參考因素借鑒和吸取，但是要突出國(guó)土規(guī)劃的空間特點(diǎn)。特別要強(qiáng)調(diào)如何才可能使得規(guī)劃更有指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)意義。中央政府如何通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)保護(hù)和發(fā)展的約束、調(diào)控功能。
規(guī)劃要突出的重點(diǎn)是結(jié)合中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和城市化大背景，提出當(dāng)前的主要任務(wù)。特別是要在穩(wěn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)下，突出存量有效利用的基本原則，釋放閑置空間資源，圍繞城市數(shù)量增長(zhǎng)，中心城市的內(nèi)核擴(kuò)大，超大城市向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的功能疏解，發(fā)揮農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市閑置工業(yè)用地的作用。這里既要處理好城市間規(guī)劃的關(guān)系，也要處理好城鄉(xiāng)規(guī)劃間的關(guān)系。
同時(shí)，需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮交通布局的引領(lǐng)作用，通過(guò)交通網(wǎng)絡(luò)的布局和規(guī)劃，通過(guò)不同交通手段的組合，引導(dǎo)市場(chǎng)資源遵循交通格局進(jìn)行重新配置。要充分了解到，交通格局的塑造是市場(chǎng)資源配置的剛性手段，也是對(duì)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)保護(hù)可操作落實(shí)的重要辦法。
要充分利用信息革命和北斗空間技術(shù)帶來(lái)的科技變化，未來(lái)可能對(duì)規(guī)劃編制、資源配置、要素空間變動(dòng)態(tài)勢(shì)帶來(lái)影響，在城市服務(wù)業(yè)對(duì)工業(yè)逐步替代中對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能出現(xiàn)的變化進(jìn)行監(jiān)測(cè)和跟蹤。特別是及時(shí)了解科技變化對(duì)未來(lái)土地資源開(kāi)發(fā)、城市密度和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響。也可以充分利用信息化和大數(shù)據(jù)等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，把規(guī)劃手段和表現(xiàn)形式充分表現(xiàn)出來(lái)，甚至可以實(shí)施動(dòng)態(tài)規(guī)劃的表現(xiàn)形式。
對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的具體建議
國(guó)土空間規(guī)劃目前的編制任務(wù)是突出規(guī)劃的思想和綱領(lǐng)，重點(diǎn)在于適應(yīng)新時(shí)期、新形勢(shì)下的指導(dǎo)方針和基本原則，應(yīng)該做到以下幾個(gè)方面。
要確定當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)和目標(biāo)。包括：如何釋放空間可利用的最大潛力，如何確保質(zhì)量型增長(zhǎng)代替數(shù)量型增長(zhǎng)，如何實(shí)現(xiàn)集約型增長(zhǎng)代替粗放型增長(zhǎng)。
要按照十九大提出的城市化基本方針，理順城市群內(nèi)部的資源配置關(guān)系，促進(jìn)中心城市和大中小城市以及小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。
應(yīng)根據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)中人口流動(dòng)和空間分布的變化，提供資源配置的支持方案。也可以通過(guò)資源、產(chǎn)業(yè)和交通格局的變化，引導(dǎo)人口空間分布的變化。
要針對(duì)中國(guó)資源能源的分布，通過(guò)可延伸的產(chǎn)業(yè)，確定不同資源配置地區(qū)的發(fā)展原則。
要強(qiáng)化對(duì)生態(tài)地區(qū)的保護(hù)作用，并明確未來(lái)保護(hù)和利用的基本原則。特別是處理好保護(hù)和開(kāi)發(fā)的關(guān)系。
在未來(lái)可能的政策變動(dòng)空間和發(fā)展趨勢(shì)中要有充分的留白。這里的留白，不是具體城市的用地留白，而是政策和原則的留白。
調(diào)控手段應(yīng)改變以往計(jì)劃指標(biāo)分配的做法，重點(diǎn)是通過(guò)市場(chǎng)方式，促使產(chǎn)業(yè)和資源根據(jù)成本變化自動(dòng)選擇發(fā)展空間。
應(yīng)充分發(fā)揮交通格局的引領(lǐng)和約束作用。應(yīng)該把國(guó)土交通規(guī)劃納入規(guī)劃的重要編制內(nèi)容，作為“多規(guī)合一”的實(shí)際探索。
應(yīng)該提出中國(guó)行政區(qū)劃的指導(dǎo)方針，考慮如何適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城市化發(fā)展，減少中國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置對(duì)國(guó)土空間利用產(chǎn)生的負(fù)面影響，發(fā)揮行政區(qū)劃在空間上可能釋放的潛力。
要在堅(jiān)持耕地保護(hù)的基本原則下，規(guī)劃可釋放的存量建設(shè)用地空間。并規(guī)劃未來(lái)可以何種方式使得各類(lèi)閑置存量建設(shè)用地得到再利用，并服務(wù)于產(chǎn)業(yè)和城市化的發(fā)展。
規(guī)劃的表現(xiàn)形式應(yīng)該是綱要或者大綱，而不是細(xì)則。在思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一的情況下，在重點(diǎn)思路和綱要引領(lǐng)下，把具體的規(guī)劃細(xì)則交給有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)政府來(lái)貫徹實(shí)施。
規(guī)劃的編制要有開(kāi)放性的思維模式，吸引不同類(lèi)型的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)和不同學(xué)科的研究主體共同參與。同時(shí)要打破部門(mén)的局限和約束，從編制團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)上真正地實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。
（作者李鐵為中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）
來(lái)源：財(cái)經(jīng)雜志
編輯：wangdc
